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PPP资产证券化的适用对象解析

时间:2018-07-26 16:07:35

 

2016年12月26日,发改委与证监会联合印发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化工作的通知》,布置开展PPP项目资产证券化工作,并请各地区于2017年2月17日前推荐1—3个首批拟进行资产证券化的传统基础设施领域PPP项目。随后,财政部、发改委、国务院等部门为PPP推进做了大量政策工作。2月22日,发改委主管的中国经济导报微信公众号发布消息称,截至目前,各地区共上报“PPP证券化”项目41单,其中污水垃圾处理项目21单,公路交通项目11单,城市供热、园区基础设施、地下综合管廊、公共停车场等项目7单,能源项目2单。 PPP+资产证券化可以盘活存量,使得基金等要求在较短时间收回资金的社会资本能较快地退出,并进而拓宽PPP项目的融资渠道,促进PPP项目的落地。但并非所有PPP项目都可以进行资产证券化。


一、关于PPP资产证券化适用对象的相关立法


我国资产证券化分为信贷资产证券化、企业资产证券化、保险资产证券化和资产支持票据四类。其中,信贷资产证券化只适用于银行信贷资产,因此,PPP资产证券化所能采取的限于企业资产证券化、保险资产证券化和资产支持票据三种方式,同时,从适用性来看,企业资产证券化更为适用于PPP项目。当然,并非所有的PPP项目都可以进行企业资产证券化。


在企业资产证券化中,根据《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》第3条规定,基础资产是指符合法律法规规定,权属明确,可以产生独立、可预测的现金流且可特定化的财产权利或者财产。基础资产可以是单项财产权利或者财产,也可以是多项财产权利或者财产构成的资产组合,但是其交易基础应当真实,交易对价应当公允,现金流应当持续、稳定。同时,基础资产必须没有任何权利限制,即基础资产不得附带抵押、质押等担保负担或者其他权利限制,通过专项计划相关安排,在原始权益人向专项计划转移基础资产时能够解除相关担保负担和其他权利限制的除外。在规定基金资产应满足上述条件的同时,《资产证券化基础资产负面清单》列明了不适宜采用资产证券化业务形式、或者不符合资产证券化业务监管要求的基础资产。


除上述关于企业资质证券化的相关规定之外,《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》规定,其重点推动的开展资产证券化融资的PPP项目应符合下列条件:一是项目已严格履行审批、核准、备案手续和实施方案审查审批程序,并签订规范有效的PPP项目合同,政府、社会资本及项目各参与方合作顺畅;二是项目工程建设质量符合相关标准,能持续安全稳定运营,项目履约能力较强;三是项目已建成并正常运营2年以上,已建立合理的投资回报机制,并已产生持续、稳定的现金流;四是原始权益人信用稳健,内部控制制度健全,具有持续经营能力,最近三年未发生重大违约或虚假信息披露,无不良信用记录。


二、甄别PPP项目是否适用企业资产证券化需要注意的问题


根据上述规定,在甄别PPP项目是否适用企业资产证券化时,需要注意如下问题:


第一,非经营性PPP项目不可适用企业资产证券化


根据《资产证券化基础资产负面清单》第1条,以地方政府为直接或间接债务人的基础资产属于负面清单资产,原则上不得作为资产证券化的基础性资产。但地方政府按照事先公开的收益约定规则,在政府与社会资本合作模式(PPP)下应当支付或承担的财政补贴除外。


从上述规定来看,经营性PPP项目和准经营性PPP项目都可以适用企业资产证券化。PPP项目根据其经营性质分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。其中,经营性项目是指有明确收费基础,并且经营收费能够够完全覆盖投资成本的项目。政府和社会资本在经营性项目中的合作方式通常为政府授予社会资本特许经营权。社会资本获得项目特许经营权,在经营期间,通过使用者付费方式收回投资回报,如污水处理项目;准经营性项目是指经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目;非经营性项目是缺乏使用者付费基础,主要依靠政府付费收回投资成本的项目。这三类PPP项目中,非经营性项目形成的资产属于上述负面清单资产,因此,不得进行企业资产证券化。


此外,经营性PPP项目和准经营性PPP项目如果存在地方政府保底承诺、明股实债等问题,因这些问题将导致地方政府成为直接或间接债务人,且违反《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等相关规定,因此,不得采取企业资产证券化方式融资。


第二,经营性PPP项目和准经营性PPP项目基础资产的合规性及基础资产是否可以转让的问题


尽管经营性PPP项目和准经营性PPP项目可以适用企业资产证券化,但仍需要进一步分析其基础资产的合规性及基础资产是否可以转让的问题。


在资产证券化中,发起人需要将基础资产转让给SPV,以实现真实销售和风险隔离。而在PPP项目中,经营性项目中项目公司享有的为特许经营权,准经营性项目中项目公司除享有特许经营权之外,还享有政府提供的财政补贴或可行性缺口补助。


首先,对于特许经营权是否可以转让给SPV,《基础设施和公用事业特许经营管理办法》未有限制性规定,但在PPP项目中的特许经营协议中一般对会对特许经营权的转让进行限制性约定。同时,《市政公用事业特许经营管理办法》第18条规定,获得特许经营权的企业在特许经营期间不得擅自转让、出租特许经营权,否则主管部门应当依法终止特许经营协议,取消其特许经营权。因此,特许经营权的转让应当在征得主管部门许可后方可进行。从目前实践来看,为了避免特许经营权转让合规的风险,一般都以特许经营权产生的收费收益权作为资产证券化的基础资产,而不以特许经营权收费权本身作为资产证券化的基础资产,但这种做法难以真正实现基础资产的真实销售和风险隔离;对于政府提供的财政补贴或可行性缺口补助可否作为基础资产转让问题,这类资产从性质上来看属于一种债权债务,且未纳入资产负面清单。但这类财政补贴系依据特许经营服务产生并针对特定的特许服务提供者,是否可以转让给特定的特许服务提供者之外的第三人目前未有明确规定。


其次,关于特许经营权或其收费收益权质押担保的问题。一般情况下,PPP项目公司成立后,在建设初始就会把特许经营权或其收费收益权质押给商业银行或其他金融机构作为贷款担保。但如前所述,根据《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》规定,企业资产证券化的基础资产必须没有任何权利限制,即基础资产不得附带抵押、质押等担保负担或者其他权利限制,通过专项计划相关安排,在原始权益人向专项计划转移基础资产时能够解除相关担保负担和其他权利限制的除外。根据该规定,这类基础资产已经设定担保的PPP项目开展资产证券化融资时必须有解除相关担保负担的安排。


第三,基础设施PPP项目适用企业资产证券化的特殊要求


发改委重点推动的开展资产证券化融资的PPP项目应已建成并正常运营2年以上,已建立合理的投资回报机制,并已产生持续、稳定的现金流。并非发改委重点推动的在上交所和深交所挂牌的PPP资产证券化项目不需要满足上述条件,例如2017年2月3日,“太平洋证券新水源污水处理服务收费收益权资产支持专项计划” 在机构间私募产品报价与服务系统成功发行,成为市场首单落地的PPP资产证券化项目,而该项目于2016年1月8日才投入正式运营。 但需要注意的是,根据《资产证券化基础资产负面清单》,下列与不动产相关的基础资产纳入负面清单:待开发或在建占比超过10%的基础设施、商业物业、居民住宅等不动产或相关不动产收益权。当地政府证明已列入国家保障房计划并已开工建设的项目除外。也就是说,除已列入国家保障房计划并已开工建设的项目之外,待开发或在建占比超过90%以上的基础设施PPP项目才可以进行资产证券化融资。


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